Nudge de beleidsmaker, niet de burger

19 maart 2014

Op 26 maart biedt de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) haar advies aan minister Schippers (VWS) aan over de laatste trend in beleidsland: nudging, oftewel gedragsbeïnvloeding van irrationeel, onbewust, automatisch menselijk gedrag. De RMO vraagt zich af of er grenzen moeten worden gesteld aan beïnvloeding van gedrag door de overheid, en ook onder welke voorwaarden de overheid de autonomie van burgers kan versterken met behulp van nieuwe inzichten uit de psychologie en de gedragseconomie. Mijn antwoord op de eerste vraag is in ieder geval: ja, laten we in ieder geval een publieke discussie aangaan over de ethische grenzen waarbinnen de overheid aan burgerbeïnvloeding mag doen. Maar dan die tweede vraag… waarom toch weer die focus op de immer heilige burgerkracht? In mijn optiek investeren de RMO en de ministerraad beter hun onderzoeksgeld aan de vraag hoe er binnen de overheid zelf beter genudged kan worden! Want als beleidsprocessen slimmer ontworpen worden, dan is het nudgen van burgers niet nodig.

Zachte duwtjes

Laatst werd ik als burger genudged door de Gemeente Utrecht. Ik wilde mijn fiets neerzetten op mijn favoriete plek bij het station, een modderig veldje tussen de fietsenstalling en het station. Natuurlijk is die plek het dichtst bij ‘mijn perron’, en daarom willen daar meer mensen hun fiets kwijt. Helaas staan er op die plek nog geen fietsenrekken. Resultaat: één grote fietsenbende. Op een ochtend werd de fietsenhoop ineens bevolkt door twee mannen in gele, fluorescerende hesjes. Druk zetten zij de fietsen in keurige rijtjes. Zonder een woord met hen te wisselen zette ik mijn fiets netjes in een van hun rijtjes. Ik zag anderen hetzelfde doen. Interessant! Zonder straf of corrigerende aanwijzingen vertoonden wij ineens op eigen initiatief samen ‘goed gedrag’.

Nudges zijn zachte duwtjes in de ‘goede richting’ zodat mensen meer gewenst of verstandig gedrag vertonen, terwijl de keuzevrijheid van het individu intact blijft. Nudging speelt in op het irrationele, onbewuste, automatische gedrag van de mens. Naar het schijnt maken mensen dagelijks 95 procent van de keuzes irrationeel en onbewust. Gedragsbeïnvloeding is op zichzelf niets nieuws; al decennialang worden inzichten uit de gedragseconomie en psychologie gebruikt. Bijvoorbeeld in de supermarkt, waar je voor de kassa nog even langs een snoepschap wordt geleid. Of op een wc waar je ook meteen je handen boven kunt wassen. Nudging als beleidsinstrument is redelijk nieuw en is overgewaaid uit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Het maakte daar vijf jaar geleden zijn opmars sinds wetenschappers Richard Thaler en Cass Sunstein er hun boek “Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness” lanceerden. Zij vertellen dat de truc zit in het persoonlijk maken van de boodschap en inspelen op de menselijke neiging zich te conformeren aan een groep. Voorbeelden van nudging zijn: een belastingaanmaning waarin wordt gedreigd met inbeslagname van niet zomaar ‘een auto’, maar jouw auto (inclusief vermelding van jouw merk). Een brief over afvalinzameling, waarin wordt vermeld dat iedereen in jouw buurt afval gescheiden inzamelt, behalve jij. Of een overzicht waarin staat hoeveel energie je buren gebruiken ten opzichte van jouw eigen huishouden.

Nudging werkt … niet altijd

Onderzoek heeft aangetoond dat de dreiging van een straf of de verleiding van een korting niet per definitie resulteert in gedragsverandering en soms zelfs averechts werkt. De reden hiervoor is dat belonen of straffen de intrinsieke motivatie en denkvermogen voor moreel gewenst gedrag doen afnemen. Nudging zou de intrinsieke motivatie juist niet aantasten omdat er een keuzevrijheid geldt. Uit experimenten met eerdergenoemde voorbeelden blijkt dat het merendeel van de mensen hun gedrag geruisloos aanpast aan de groepsnorm.

Nudging wordt wel overschat in haar directe effecten, stelt Graham Room (University of Bath). Ten eerste ziet de overheid zich als enige, barmhartige redder van de burger. Helaas. Naast de overheid bestaan tal van andere invloedrijke factoren, zoals vrienden, werkgevers, media, goede doelen of de kerk. Ten tweede gaan we er bij nudging vanuit dat voorkeuren dezelfde zijn als bij elke andere Nederlander, op elk gegeven tijdstip in zijn of haar leven. Deze aanname klopt niet. Voorkeuren worden bepaald in interactie met de omgeving, en deze interactie is geen constante. Onderzoek van Shafir en Mullainathan toont aan dat menselijk gedrag fluctueert in geval van schaarste (stress, geldgebrek, tijdgebrek, eenzaamheid). Bij een smalle ‘bandbreedte’ maakt een mens constant onverstandige beslissingen. Zoals bijvoorbeeld een sollicitatiebrief niet of slecht schrijven, of de belasting niet betalen. Want schaarste tast het langetermijndenken aan. Dan helpt zachtjes duwen echt niet. Toch wil de overheid menselijk, irrationeel gedrag beter corrigeren. Maar beïnvloeding kan ook extreme bemoeienis of zelfs manipulatie worden.

Burgers als wilszwakke slampampers

Columnist Thijs Kleinpaste (NRC, 20/21 juli 2013) deelt deze zorg over bemoeienis: “Nudging is een teken van een omgekeerde wereld. Bij nudging is het idee dat de overheid ingrijpt in de wilsvorming van haar burgers, in plaats van dat de overheid een uiting is daarvan.” Volgens Kleinpaste geeft deze beredenering de overheid een reden om burgers niet als zelfstandige individuen te zien, maar als mensen die moeten worden afgericht omdat ze “wilszwakke slampampers” zijn. Nudging spreekt burgers niet aan op de eigen creativiteit en denkkracht om problemen op te lossen. In plaats daarvan worden ze gestimuleerd zich te conformeren aan het gedrag of de mening van een groep. “Conformisme is dan ook een handig beleidsinstrument”, schrijven Mirre Stallen en Alan Sanfey.

Mijn grootste probleem met nudging is de ethische begrenzing ervan. Bij nudging worden de ‘goede richtingen’ gedefinieerd door de overheid. Ik vind daarom dat nudgen prima mag in openbare ruimtes, om bijvoorbeeld parkjes en fietsenrekken schoon te houden. Hier kan probleemloos genudged worden om mensen bij te staan in het maken van de keuzes die zij toch al willen maken. Maar hoe ver mag de overheid zich mengen in mijn privéleven? Mag de overheid mijn keuzes beïnvloeden om mijn organen te doneren, pensioen te sparen of eicellen af te staan in ruil voor IVF? Dit soort bemoeienis impliceert dat de overheid weet welke richting ‘goed’ zou zijn voor mij als individu. Dat gaat mij te ver. Het is daarom nodig om een publieke discussie aan te gaan over de ethische grenzen van nudging.

Liever met beleidsmakers

Moeten we nudgen dan maar volledig overboord gooien? Ik denk van niet. Het goede nieuws is dat de logica achter nudgen zou kunnen werken bij beleidsmakers om tot beter beleid te komen. Dat lijkt me dan ook een veel betere investering van RMO’s onderzoeksgeld. Een Canadees adviesrapport geeft sprekende voorbeelden bij gedragsbeïnvloeding op de overheidswerkvloer (pagina 11-12). Leiders kunnen het goede voorbeeld geven door transparante werkmethodes te introduceren, zodat werknemers het risico durven te nemen om op hun eigen werkvloer ook transparanter te opereren. Ook blijkt het belangrijk dat beleidsmakers goede en minder goede effecten van hun werk direct kunnen zien in het veld, want:

Reminding people of the positive impact of their own work, particularly where it benefits the lives of citizens, is a significant motivating force in the public service.

Verder laat het rapport het nut zien van kleine beleidsexperimenten:

People are more willing to significantly change their behaviour if they can do so gradually over time through small, easily-fulfilled ‘small commitments/experiments. (..) Small commitments allow us to learn lessons without risking big losses, and the benefits of small commitments can convince skeptics to give it a try. (..) Even when the changes themselves may not seem transformative, they can help shift mindsets about what is accepted and what is expected.

(Mowat Centre, 2013).

Om nudgen voor beleid te laten werken, suggereert het rapport dat er beter gewerkt kan worden met de informatie die beleidsevaluaties opleveren. Ik vind het jammer dat het Canadese rapport daarin suggesties doet voor standaardvormen van evaluaties zoals randomized control trials en quasi-experimentele evaluaties. Deze standaard evaluatievormen lijken mij niet nuttig, gezien de complexe, contextafhankelijke aard van maatschappelijke problemen. Ik zou dan eerder gaan voor een evaluatievorm waarin gestructureerde feedback tussen burger, beleid en beleidsmaker leidend is, bijvoorbeeld dynamische evaluatie.

Terug naar mij als burger, met mijn fiets in Utrecht. Na een aantal weken verdwenen de mannen met de gele hesjes. En met hen verdwenen onmiddellijk de nette rijen fietsen en is de situatie op mijn favoriete parkeerplaats weer hopeloos chaotisch. Dat dacht de gemeente waarschijnlijk ook. Het stuk is afgezet. Per 24 maart worden fietsen verwijderd. Misschien kostte het nudgen van die weerbarstige burgers toch iets teveel geld en moeite. Ik ben benieuwd of er duurzamer beleid voor in de plaats komt.
Marlieke Kieboom 

Deze tekst heeft een Creative Commons Naamsvermelding-licentie (CC BY) en is gekopieerd van de Kennisland-website. Ga voor de volledige versie met afbeeldingen, streamers en noten naar https://www.kl.nl/opinie/nudge-de-beleidsmaker-niet-de-burger/

This text has a Creative Commons Attribution License (CC BY) and has been copied from the Kennisland website. For a full version with images, streamers and notes go to https://www.kl.nl/opinie/nudge-de-beleidsmaker-niet-de-burger/